Par Nur Arafeh
Si le président de l’Autorité palestinienne (AP) Mahmoud Abbas veut vraiment mettre un terme à la médiation américaine et à sa collaboration avec Israël, il lui faut se pencher sérieusement sur des alternatives au Protocole économique de Paris de 1994 qui détermine les paramètres des relations économiques entre Israël et les Territoires palestiniens occupés (TPO) (*).
Abbas a déjà demandé au conseiller principal du président américain Donald Trump, Jared Kushner, d’amender le protocole en août 2017, quand les deux camps se parlaient encore. En effet, sans surprise, alors que l’un des principaux présupposés du protocole était que la coopération économique palestino-israélienne apporterait la prospérité aux Palestiniens, le protocole les a, en fait, rendus beaucoup plus dépendants d’Israël. Le ressentiment palestinien contre ce Protocole est profond, et même des responsables de l’Autorité palestinienne demandent qu’il soit remplacé par un autre accord.
Il est extrêmement improbable qu’Israël ou l’administration américaine actuelle acceptent de modifier le statu quo. Le fait que le parti du premier ministre Benjamin Netanyahou, le Likoud, a récemment approuvé un projet de loi demandant l’annexion d’une grande partie de la Cisjordanie montre que le mépris des droits des Palestiniens fait de grands pas en Israël. Il faut que les Palestiniens défendent eux-mêmes leurs intérêts et élaborent une nouvelle stratégie à l’égard du Protocole de Paris, fondée sur une vision politique claire qui dessine le cadre d’un changement économique.
Le présent texte se veut une analyse critique du Protocole de Paris à l’attention des néophytes. Il montrera comment le protocole a généré un marché palestinien captif fortement dépendant d’Israël. Il décrira tout particulièrement les relations commerciales et les arrangements fiscaux actuels et analysera l’impact du Protocole sur l’économie palestinienne. Dans sa conclusion, il proposera quelques dispositifs économiques que les Palestiniens pourraient mettre en œuvre pour s’assurer un avenir politique et économique plus prospère et plus équitable (2).
Un marché palestinien captif et dépendant d’Israël
En 1994, l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) et le gouvernement d’Israël ont signé le Protocole de Paris, annexé à l’Accord du Caire et à l’Accord d’Oslo II. Il consistait en un “accord contractuel” qui formalisait les relations économiques précédemment imposées unilatéralement par Israël en Cisjordanie et dans la bande de Gaza pour une période intérimaire de cinq ans. Malgré l’expiration de cette période il y a 19 ans, le protocole continue de présider aux relations économiques entre les deux camps et d’encadrer le développement économique, monétaire et fiscal de l’Autorité palestinienne.
L’objectif principal du Protocole de Paris était d’ “œuvrer au renforcement des bases économiques de la partie palestinienne et de lui permettre d’exercer son droit de prendre des décisions économiques conformes à son propre projet de développement et à ses priorités”. Le protocole visait également à établir une “base économique solide” aux relations entre les deux parties, en partant du principe que le domaine économique représentait la “pierre angulaire de leurs relations mutuelles”. Le protocole contient 11 articles : deux concernent son champ d’application, son cadre et la mise en place et le fonctionnement d’un comité économique mixte, et les neuf autres traitent du commerce, de la fiscalité, des importations, des banques, des accords sur le travail, ainsi que des politiques relatives aux secteurs de l’agriculture, de l’industrie et du tourisme.
Entre l’occupation de 1967 et la signature des accords d’Oslo, l’arrangement commercial de facto entre les Palestiniens et les Israéliens s’apparentait à une union douanière. En théorie, une union douanière est un accord commercial dans lequel les pays concernés autorisent la libre circulation des marchandises entre eux et conviennent d’un tarif extérieur commun pour les importations en provenance d’autres pays. Cependant, dans l’ “union douanière” qui lie l’Autorité palestinienne à Israël, les deux entités étaient, et sont toujours, soumises à la politique commerciale d’Israël – c’est-à-dire aux tarifs douaniers et aux autres réglementations d’Israël – à l’exception de quelques marchandises spécifiques (3). En d’autres termes, le Protocole de Paris a formalisé une union douanière qui permet à Israël d’imposer sa politique commerciale à la Cisjordanie et à la bande de Gaza.
Qui plus est, le produit intérieur brut des Territoires palestiniens occupés (TPO) était de 13,397 milliards dollars étasuniens en 2016, soit une toute petite fraction de celui d’Israël – environ 4,2 % (4). Le fait que le Protocole ne tienne pas compte de cet énorme écart entre les deux économies est un problème majeur, car la structure tarifaire qui serait nécessaire pour renforcer une économie palestinienne très affaiblie est très différente de celle qui convient à une économie industrialisée comme celle d’Israël. Par conséquent, même si l’union douanière était mise en œuvre en parfaite conformité avec le protocole, elle aurait un effet très négatif sur l’économie palestinienne car elle n’est pas adaptée à ses besoins.
Mais, dans les faits, elle est mise en œuvre de manière incohérente et unilatérale par Israël, ce qui a encore aggravé la situation de l’économie palestinienne. Sur le papier, le Protocole de Paris a permis la circulation des produits agricoles et industriels entre les deux entités et a permis aux Palestiniens d’établir des liens commerciaux directs avec d’autres pays. Mais en pratique, Israël viole le Protocole de Paris en imposant, depuis les années 1990, des restrictions à la circulation des marchandises entre Israël et les territoires palestiniens occupés, de sorte que les marchandises ne peuvent circuler librement que d’Israël vers les Territoires palestiniens occupés (TPO), et pas l’inverse.
Israël a également imposé des restrictions à la circulation des marchandises à l’intérieur des Territoires palestiniens occupés (TPO). Depuis 1997, Israël cherche à couper la bande de Gaza de la Cisjordanie, et le blocus imposé par Israël depuis dix ans à Gaza a encore entravé les relations commerciales entre Gaza et la Cisjordanie. Les mesures israéliennes de bouclage interne ont également perturbé les relations commerciales au sein même de la Cisjordanie. La fragmentation de l’économie des TPO en petits marchés coupés les uns des autres par des barrages a augmenté la durée et le coût du transport des marchandises – que ce soit des matériaux ou des produits finis, qu’elles soient locales ou importées – d’un endroit de Cisjordanie à un autre.
En outre, les mesures de bouclage et de fermeture et les obstacles non tarifaires imposés par Israël aux échanges ont également fortement limité le commerce extérieur. Voilà quelques exemples de ces mesures : non-reconnaissance par Israël de la certification des normes palestinienne; longues périodes d’essai de conformité aux normes ; liste des “biens à double usage” : des biens dont Israël prétend qu’ils peuvent être utilisés à des fins militaires aussi bien que civiles et qui sont soit interdits, soit assujettis à de longues procédures de sécurité. Ces mesures israéliennes violent le protocole qui accorde aux exportations et importations palestiniennes un traitement égal aux exportations et importations israéliennes.
En conséquence, les Territoires palestiniens occupés (TPO) sont devenus un marché captif pour les exportations en provenance d’Israël. Selon un récent rapport de 2016 de la Conférence des Nations-Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), Israël reçoit 85 % des exportations palestiniennes et “représente plus de” 70% des importations palestiniennes. Alors que les TPO ne représentent que 3 % du commerce total israélien.
L’union douanière est tellement contraire aux intérêts palestiniens, qu’il est peu probable qu’elle soit remplacée par un autre système commercial tant que les intérêts stratégiques d’Israël restent les mêmes. En effet, le choix d’une union douanière à la place de la zone de libre-échange, que les Palestiniens avaient initialement demandée, n’a pas d’abord été guidé par les intérêts économiques d’Israël, mais plutôt par l’intérêt politique de maintenir une “solution sans État (palestinien, ndt)”. Comme l’a souligné Amal Ahmad, une union douanière n’exige pas de frontières, ni de suppression de frontières, ni d’intégration. Cela a permis à Israël de reporter la question des frontières, en les maintenant provisoires tout en favorisant le contrôle et la colonisation des Territoires palestiniens occupés. Il est évident que la puissance dominante n’a aucune intention de changer le système dissymétrique dont souffre l’économie palestinienne puisqu’il sert ses intérêts.
Le contrôle d’Israël sur les recettes fiscales palestiniennes
Le Protocole de Paris a officialisé un système de prélèvements douaniers grâce auquel Israël perçoit des droits de douane sur les importations en provenance de l’étranger destinées au marché palestinien lors de leur passage obligé par Israël. Il perçoit également des impôts indirects (taxes sur la valeur ajoutée [TVA] et autres) sur les produits israéliens vendus sur le marché palestinien, ainsi que les impôts sur le revenu et les cotisations sociales des Palestiniens employés en Israël ou dans les colonies israéliennes. Israël est censé reverser au mois par mois le montant de ces divers prélèvements à l’Autorité palestinienne après avoir prélevé une redevance de 3%.
Avant la signature du Protocole, Israël conservait presque tous les impôts directs et indirects payés par les Palestiniens dans les territoires palestiniens occupés, et donc le reversement de ces prélèvements a procuré d’importantes ressources à l’Autorité palestinienne, mais il a en même temps donné à Israël un immense pouvoir sur les revenus palestiniens. Ces revenus représentaient, en effet, 66 % des recettes nettes de l’Autorité palestinienne du budget 2017 de l’Autorité palestinienne, ce qui signifie qu’Israël a la main sur environ les deux tiers des revenus de l’Autorité palestinienne. Le Protocole de Paris a, dans les faits, privé l’Autorité palestinienne de sa souveraineté sur ses recettes fiscales et donné les clés de la survie des Palestiniens à Israël. Israël peut ainsi garder, quand il veut, les recettes fiscales palestiniennes pour punir les Palestiniens ou exercer sur eux des pressions politiques (voir les exemples dans la liste suivante).
Période de retenue des recettes de taxes et impôts par Israël et contexte
2006: Élections législatives palestiniennes et arrivée du Hamas au pouvoir.
Novembre 2011: Efforts palestiniens pour obtenir la reconnaissance diplomatique de l’UNESCO.
Décembre 2012-janvier 2013: La Palestine obtient le statut d’observateur non-membre à l’ONU.
Décembre 2014-Avril 2015: Demande d’adhésion palestinienne à la Cour pénale internationale (CPI).
Une autre grave conséquences des dispositions du Protocole de Paris, qui s’ajoute à la possibilité qu’a Israël de retenir les recettes fiscales destinées à l’Autorité palestinienne, est la perte pure et simple de ressources fiscales. En effet, Israël, entre autres, ne considère comme des importations que les marchandises qui sont directement importées dans les Territoires palestiniens occupés via les ports israéliens. Les importations indirectes (les marchandises étrangères qui sont d’abord importées en Israël puis réexportées vers les territoires palestiniens occupés) ne sont pas considérées comme des importations, bien que leur destination finale soit la même. En conséquence, les taxes à l’importation payées sur ces marchandises sont perçues par Israël mais ne sont pas transférées à l’Autorité palestinienne.
En outre, les taxes et impôts indirects perçus sur les achats de marchandises produites par Israël et exportées vers les Territoires palestiniens occupés (TPO) ne sont pas transférés à l’Autorité palestinienne, sauf en ce qui concerne les produits pétroliers, les cigarettes et les boissons alcoolisées. Enfin, le transfert de la TVA et d’autres taxes provenant des achats directs des Palestiniens sur le marché israélien est subordonné à la présentation de justificatifs prouvant que les marchandises ont bien été vendues par des Israéliens et achetées par des Palestiniens. Israël garde toutes les recettes provenant de ces taxes jusqu’à présentation de ces justificatifs.
Tout cela constitue une considérable perte de revenus, qui a eu de graves répercussions sur l’économie palestinienne. Une étude de la CNUCED de 2014 a confirmé que l’achat des marchandises à Israël ou leur transit par ce pays avait engendré plus de 310 millions de dollars de pertes de revenus en 2011. On estime que le montant total de ces pertes représente 17 % du total des recettes fiscales, soit 4 points de PIB et environ 10 000 emplois par an de perdus.
En outre, il faut noter que ce système de prélèvements de taxes et d’impôts qui autorise Israël à percevoir les recettes fiscales avant de les transférer à l’Autorité palestinienne, permet à Israël de maintenir une “solution sans État” dans les TP0, au même titre que l’union douanière décrite plus haut. Ce système de prélèvements par l’intermédiaire d’Israël ne permet pas aux Palestiniens d’avoir le contrôle de leurs propres frontières – et donc de se séparer d’Israël -, ni de s’intégrer dans l’économie israélienne. D’où la solution sans État.
Comment s’émanciper du protocole ?
Qu’est-ce qui pourrait remplacer un système commercial aussi déséquilibré, qui saigne l’économie palestinienne et maintient les Palestiniens sous le joug des Israéliens qui en profitent pour les exploiter à qui mieux mieux ? Deux alternatives sont souvent évoquées. La première est l’amélioration des relations de l’union douanière avec Israël. Mais comment y parvenir quand le problème du régime commercial prescrit par le Protocole de Paris et qui s’est avéré nuisible aux intérêts politiques et économiques palestiniens, c’est la structure du protocole lui-même, et pas seulement les violations de ses termes par Israël ?
Cela a conduit un nombre croissant de chercheurs à conclure que des amendements au Protocole de Paris ne serviraient à rien et que les Palestiniens doivent en sortir purement et simplement. Par conséquent, il faut que Palestiniens proposent un autre régime commercial. Deux principes sont avancés comme base de cet autre régime commercial : une zone de libre-échange (ZLE), ou une politique commerciale non discriminatoire (PNTD).
Une zone de libre-échange permet le libre-échange entre les pays membres. Chaque pays a sa propre politique commerciale à l’égard des pays tiers, contrairement à une union douanière, ce qui rend des frontières économiques nécessaires. La création d’un zone de libre-échange, et donc de frontières douanières, mettrait fin aux pertes fiscales et permettrait à l’Autorité palestinienne de mettre en place une politique d’importation adaptée à ses besoins de développement. Lors des négociations passées, l’AP a manifesté une forte préférence pour cette solution qui lui garantirait une plus grande indépendance politique.
Dans le cadre d’une politique commerciale non discriminatoire, l’Autorité palestinienne déciderait elle-même de sa politique commerciale et n’aurait plus d’accès préférentiel à Israël dans un sens ni dans l’autre. Par conséquent, contrairement à l’union douanière et à la zone de libre-échange qui facilitent l’importation de marchandises en provenance de partenaires commerciaux préférentiels, l’Autorité palestinienne pourrait taxer au même tarif les importations provenant de tous les pays, mettant fin à la concurrence déloyale que le Protocole engendre. Il va sans dire que pour pouvoir mener sa propre politique commerciale, l’Autorité palestinienne doit aussi pouvoir contrôler ses frontières.
Une récente étude de 2017 du Palestine Economic Policy Research Institute (MAS) propose une autre solution, à savoir une nouvelle structure tarifaire palestinienne conforme aux intérêts palestiniens, soit en maintenant le statu quo tout en tirant le meilleur parti du Protocole de Paris, soit par le biais d’une politique commerciale palestinienne non discriminatoire indépendante basée sur la promotion de l’industrialisation. Un régime commercial indépendant de ce type, qui commence par une souveraineté palestinienne retrouvée et des frontières claires et stables entre les Palestiniens et les Israéliens, serait, de l’avis général, indispensable au développement économique d’un futur État palestinien indépendant, car il permettrait la mise en place d’un régime tarifaire palestinien autonome sur toutes les importations, qui refléterait les besoins de l’économie et du développement palestiniens.
Il faut aussi continuer d’étudier des moyens de promouvoir les secteurs agricole et industriel, pour lutter contre l’expropriation des terres par les Israéliens et réduire la dépendance à Israël en produisant davantage. Certes le boycott des marchandises israéliennes augmente le coût de l’occupation tout en protégeant les produits palestiniens, mais il faut aussi encourager la production locale de produits de bonne qualité par des subventions.
Toutefois, pour que ces solutions se concrétisent, il faut avoir une vision et une stratégie économique claires, elles-mêmes basées sur une vision claire des intérêts politiques des Palestiniens. Cela implique de répondre à cette question essentielle : dans quel cadre politique cette stratégie doit-elle être mise en place et quelles sont les frontières de l'”économie palestinienne” ?
Les études sur l’économie et le développement qui ont précédé Oslo se sont faites dans le cadre géographique des frontières de 1967, et la vision de l’économie était intrinsèquement liée aux frontières politiques et à la création d’un État-nation. Par conséquent, la plupart des chercheurs se concentraient sur la “viabilité économique” d’un futur Etat palestinien.
Cependant, dans les études académiques post-Oslo (à la différence de celles des organisations internationales), la lutte palestinienne est à nouveau théorisée comme une lutte anticoloniale, basée sur les droits humains plutôt que sur un projet d’État-nation. De nombreux universitaires appellent à dépasser le cadre limité de la Cisjordanie et de la bande de Gaza et de prendre en considération toutes les ressources humaines du corps politique palestinien, y compris les citoyens palestiniens d’Israël et les Palestiniens de la diaspora. Quelle impact cette nouvelle conceptualisation de la lutte palestinienne va-t-elle avoir sur la vision de “l’économie palestinienne” en général, et sur la vision de leur future économie par les Palestiniens eux-mêmes, on ne le sait pas encore.
Notes :
1. Al-Shabaka publie tous ses articles en anglais et en arabe (voir texte arabe ici). Pour lire cet article en italien ou en espagnol, veuillez cliquer ici ou ici. Al-Shabaka est reconnaissant des efforts déployés par les défenseurs des droits humains pour traduire ses articles, mais décline toute responsabilité sur les éventuels contresens.
2. Une partie de l’analyse de ce dossier politique est basée sur le travail effectué par l’auteure lorsqu’elle était chercheuse à l’Institut de recherche sur la politique économique palestinienne (MAS).
3. Le Protocole de Paris permet à l’Autorité palestinienne d’appliquer sa propre politique d’importation et de douane sur des quantités limitées de marchandises spécifiques, comme par exemple, les petits outils.
4. Calculé par l’auteur à partir de la base de données de la Banque mondiale.
Auteur : Nur Arafeh
* Nur Arafeh est chargée de la politique d’Al-Shabaka : le réseau politique palestinien. Elle a travaillé auparavant comme chercheur à la Faculté d’études internationales Ibrahim Abu-Lughod, à l’Université de Birzeit, en tant que chercheur associé à l’Institut de recherche de politique économique de Palestine (MAS), en tant que chargé de cours d’économie à la Faculté Al-Quds Bard de l’Univerité Al-Quds. Nur est titulaire d’un double diplôme en sciences politiques et en économie de l’Université Sciences-Po (France) et l’Université de Colombia (USA) et elle est titulaire d’un DEA en études du développement de l’Université de Cambridge (Royaume-Uni). Ses principaux centres d’intérêt de recherche portent sur l’économie politique du développement au Moyen-Orient, la sociologie et la politique de développement et les formes économiques de résistance.
27 février 2018 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – Dominique Muselet
