Ses origines remontent à la fin du XIXe siècle, lorsque l’Allemagne a mis en place le premier système de sécurité sociale obligatoire en réponse aux revendications des travailleurs pour plus de justice dans une économie capitaliste. Les mouvements sociaux et les forces de travail à travers le monde se sont joints à cette lutte et au fil des décennies, les travailleurs ont acquis davantage de droits.
Aujourd’hui, la sécurité sociale est considérée comme un droit humain social et économique conformément à l’article 22 de la Déclaration universelle des droits de l’homme et de l’article 9 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. L’Autorité palestinienne (AP) est une partie signataire de cette dernière déclaration et a l’obligation de respecter les droits consacrés dans le pacte.
Alors que l’Autorité palestinienne tente de mettre en place un système de sécurité sociale dans les Territoires palestiniens occupés (TPO) depuis des décennies, ses efforts se sont heurtés à diverses formes d’opposition. Plus récemment, la société civile, le secteur privé et l’ensemble des travailleurs ont protesté avec tant de force et de détermination contre la loi de 2016 sur la sécurité sociale mise en place par l’Autorité palestinienne qu’en juin 2019, un décret présidentiel a suspendu l’application de la loi.
Pourquoi les Palestiniens, y compris les travailleurs palestiniens, ont-ils lutté contre un droit que les autres travailleurs du monde entier ont toujours exigé ?
Cet article répond à cette question en examinant la nature néolibérale du système de sécurité sociale proposé, ainsi que la mauvaise gestion des fonds publics par l’Autorité palestinienne et la crise financière actuelle. Il se termine par une réflexion sur ce à quoi devrait ressembler une loi de sécurité sociale bénéfique au peuple palestinien et sur les mesures à prendre pour la transformer en réalité.
Une sécurité sociale dans les Territoires Palestiniens sous Occupation (TPO)
Lorsque l’Autorité palestinienne a été créée par les accords d’Oslo de 1993, le Conseil législatif palestinien a commencé à rédiger diverses lois, notamment la première version de la loi sur la sécurité sociale. La loi a finalement été promulguée en 2003 et devait entrer en vigueur en 2007, mais la Banque mondiale a recommandé cette année-là à l’Autorité palestinienne de ne pas appliquer la loi, faute de financement durable et à cause de coûts d’application élevés. En outre, une grande partie du secteur privé palestinien s’est opposée à la loi car elle aurait obligé les employeurs à verser des cotisations au fonds de sécurité sociale et à supporter ainsi des coûts supplémentaires.
L’Autorité palestinienne a suivi la recommandation de la Banque mondiale et a finalement annulé la loi par un décret présidentiel en 2007. Des analystes ont supposé que les pressions de la Banque et d’autres organisations externes cherchant à soutenir le secteur privé, ainsi que la pression du secteur privé ont entraîné l’annulation. [1]
La deuxième tentative d’introduction d’une loi sur la sécurité sociale dans les TPO s’est révélée encore plus l’objet de controverses. La loi – loi promulguée par le décret n° 6 de 2016 sur la sécurité sociale – a été mise au point avec l’aide de l’Organisation internationale du Travail dans le cadre d’un processus décrit par beaucoup comme manquant de transparence et sans participation de la société palestinienne.
En effet, ni les syndicats ni le secteur privé n’ont été consultés. Firas Jaber, chercheur auprès d’Al Marsad – Observatoire des Politiques Sociales et Économiques – a déclaré que les critiques formulées par les organisations de la société civile à l’égard du processus de rédaction du décret, découlaient de l’absence de justice, d’équité et d’égalité.
La nouvelle loi a également révélé le souhait de l’Autorité palestinienne d’avoir accès aux rémunérations des travailleurs.
L’Article VII (4) du Protocole de Paris de 1994 – qui détermine les relations économiques entre Israël et les TPO – régit les retenues de la sécurité sociale sur les salaires des Palestiniens qui travaillent en Israël. L’article stipule que les déductions doivent être transférées à l’Autorité palestinienne à l’occasion de la création d’un fonds de sécurité sociale.
De nombreux critiques ont invoqué cette capacité de l’Autorité palestinienne à s’appuyer sur les salaires des travailleurs comme la raison de l’introduction d’une loi sur la sécurité sociale dans les zones contrôlées par l’Autorité palestinienne.
L’Autorité palestinienne a initialement rejeté l’opposition à la loi. Cependant, au fur et à mesure que l’indignation du public augmentait, elle a entamé un processus de consultation qui a abouti à l’adoption de la loi par le décret n° 19 de 2016 sur la sécurité sociale. Cette version était améliorée par rapport à la version précédente en faisant de l’Autorité palestinienne un garant du fonds, l’obligeant ainsi à couvrir tout déficit budgétaire éventuel. La nouvelle loi donnait également aux femmes le droit à un congé de maternité après avoir versé trois contributions au fonds, contre six dans la loi précédente.
En outre, en vertu de la loi précédente, les fonds des travailleurs provenant de comptes d’épargne, de régimes de retraite et de régimes d’assurance maladie seraient transférés dans un fonds complémentaire d’investissement. Les travailleurs se sont opposés à cet arrangement car le fonds complémentaire devait être séparé du système de sécurité sociale et donc plus vulnérable aux risques du marché. La nouvelle loi ne dirigeait plus ces ressources vers un fonds supplémentaire, mais les maintenait dans des institutions pour travailleurs. Elle stipulait également que le fonds complémentaire serait facultatif pour les travailleurs et que sa gestion serait transférée au système de sécurité sociale.
Malgré ces changements, l’opposition à la loi par le secteur privé palestinien et ses travailleurs n’a fait que s’intensifier.
La principale préoccupation du secteur privé est restée la même, à savoir que la loi l’obligerait à verser des contributions au fonds. La loi l’obligerait également à verser un salaire minimum. Selon les données du gouvernement palestinien, 16% de la main-d’œuvre palestinienne en Cisjordanie reçoit un salaire inférieur au salaire minimum officiel. Cependant, il est probable que ce pourcentage soit plus élevé en raison d’un manque de supervision et d’intervention de l’AP.
La nouvelle loi aurait également obligé les employeurs du secteur privé à indemniser leurs employés. En vertu du droit du travail palestinien, les travailleurs ont droit à des compensations en cas de licenciement sous la forme d’un salaire mensuel pour chaque année de travail chez leur employeur. Parce que la loi sur la sécurité sociale remplacerait cette disposition, les employeurs seraient obligés de verser à tous leurs employés une indemnité de licenciement – comme s’ils avaient cessé de travailler – pour que le nouveau système de cotisations et d’indemnités puisse commencer à fonctionner.
De nombreuses petites, moyennes et grandes entreprises n’auraient pu assurer cette obligation en raison de leur incapacité à payer ces sommes importantes. Naturellement, les employeurs du secteur privé étaient mécontents de tout arrangement qui réduirait leurs profits, augmenterait leurs coûts et pourrait éventuellement les pousser à fermer leurs portes.
Mais les travailleurs palestiniens ont également organisé de nombreuses grèves et manifestations. Bien que les employeurs aient pu encourager leurs travailleurs à manifester en raison de leurs intérêts économiques, cela ne devrait pas faire oublier les intérêts des travailleurs qui s’opposent à la loi. L’opposition a gagné : le 28 juin 2019, un décret présidentiel a gelé l’application de la loi.
Pourquoi les travailleurs palestiniens ont-ils lutté contre un droit qui leur serait apparemment bénéfique ? La réponse réside dans la nature néolibérale de la loi, ainsi que dans la méfiance du public à l’égard de l’Autorité palestinienne.
Privatiser la sécurité sociale
Le cadre dans lequel la loi sur la sécurité sociale fonctionnerait est de nature néolibérale, l’Autorité palestinienne ne gérant que le fonds et ne contribuant pas à celui-ci. Au contraire, elle l’investirait dans le secteur privé. [2] Même dans un État souverain à l’économie plus stable, tel que le Chili autrefois néolibéral, une telle privatisation de la sécurité sociale s’est avérée désastreuse.
À l’instar des TPO aujourd’hui, le Chili servait autrefois de laboratoire pour les idéologies néolibérales américaines. Le gouvernement chilien a créé un système de sécurité sociale privatisé, financé uniquement par les cotisations des employés. Cela ressemble beaucoup au système proposé dans les TPO, bien que les employeurs palestiniens soient également tenus de contribuer au fonds. Les contributions au Chili ont été placées sur des comptes privés, dans le secteur privé. Avec la crise économique mondiale de 2008, la valeur de ces comptes a chuté de 30 à 35%, provoquant un mouvement pour une réforme à grande échelle.
Privatiser le système de sécurité sociale et le confier à un secteur à haut risque, axé sur le profit, comporte donc de nombreux risques. Dans le cas de l’économie palestinienne, il faut également tenir compte de ses facteurs externes et internes tout à fait particuliers. Comme dans le cas de l’effondrement financier de Wall Street, la croissance actuelle de l’économie palestinienne est alimentée par une expansion insoutenable du crédit à l’Autorité palestinienne, à ses employés et au secteur privé.
Les banques palestiniennes, comme les banques américaines avant [la crise] de 2008, ont des systèmes de prêts et de crédit laxistes. Il suffit de visiter Ramallah, la capitale administrative de l’Autorité palestinienne, pour observer la surabondance de cafés, villas et voitures haut de gamme financés par cette expansion du crédit. De nombreux analystes estiment qu’un éclatement de la bulle de crédit des territoires palestiniens sous occupation [TPO] n’est qu’une question de temps.
En outre, l’économie palestinienne est à la merci de l’occupant israélien qui contrôle les frontières, le commerce, les recettes des taxes de dédouanement palestiniennes et les ressources naturelles. Au moment où les travailleurs palestiniens protestaient contre la loi sur la sécurité sociale, les raids israéliens dans les villes de Cisjordanie, en particulier à Ramallah, rappelaient qui contrôlait en réalité les TPO.
Par conséquent, si la situation en matière de sécurité se détériorait, les raids israéliens, assortis d’un couvre-feu, pourraient coûter à l’économie palestinienne des millions, voire des milliards en pertes de revenus. De telles pertes, qu’elles soient dues à une bulle de crédit ou à l’occupation israélienne, auraient une incidence sur les fonds de sécurité sociale projetés qui seraient placés dans des banques palestiniennes et auraient été investis dans l’économie palestinienne.
Les Palestiniens comprennent bien cette situation et, à ce titre, ils ont exprimé leur colère et leur mécontentement vis-à-vis de la loi, même vis-à-vis de l’Autorité palestinienne qui se veut pourtant garante des fonds. En effet, la profonde méfiance du public à l’égard du fonctionnement politique et économique de l’Autorité palestinienne a renforcé son opposition.
Une Autorité Palestinienne corrompue et incompétente
Un sondage mené en 2017 indiquait que les Palestiniens considéraient la corruption de l’AP comme le deuxième plus grand problème auquel ils étaient confrontés, la crise économique se situant au premier rang et l’occupation au troisième.
Il n’est donc guère surprenant que de nombreux Palestiniens soutiennent que le manque de confiance du public dans l’Autorité palestinienne est la principale raison de leur rejet de la loi sur la sécurité sociale.
L’une des raisons en est que l’Autorité palestinienne est fondée sur le néo-patrimonialisme – selon Marwa Fatafta, “un modèle hybride dans lequel les structures, les lois et les réglementations de l’État sont formellement en place mais supplantées par la politique informelle et les réseaux de patronage, de parenté et tribalisme”.
En conséquence, les postes publics sont souvent proposés en accord avec la loyauté envers les personnes au sommet de la hiérarchie politique plutôt qu’en raison de leur mérite. Dans ce système, les fonctionnaires utilisent leurs postes publics à des fins personnelles et les exploitent souvent comme un moyen d’accéder aux ressources de l’État et de renforcer leur pouvoir ou leur influence. [3]
Pour exemple, un rapport de 2017 de la Coalition for Accountability and Integrity (AMAN) a documenté huit cas dans lesquels des fonctionnaires n’avaient pas acquitté les droits de douane et les taxes sur l’achat de véhicules privés. Le montant des fonds publics perdus a atteint 357 600 dollars, qui auraient autrement été versés au trésor public. Le rapport indiquait que ces fonds étaient suffisants pour couvrir trois mois d’un programme du ministère du Développement social fournissant des subsides à 1670 familles dans le besoin.
L’incapacité de l’Autorité palestinienne à gérer et à garantir les fonds appartenant au peuple palestinien s’est également manifestée en 2016 lorsqu’elle a emprunté environ 2 milliards de dollars auprès du fonds de pension de l’État. Cela a entraîné un déficit budgétaire dans le fonds en question et une détérioration supplémentaire de la confiance du public envers les dirigeants.
La crise financière actuelle illustre également les politiques économiques à courte vue de l’Autorité palestinienne. Ces dernières années, l’Autorité palestinienne s’est en partie affranchie de l’aide des donateurs et est devenue plus dépendante des revenus tirés de diverses opérations financières [clearing] et de l’expansion du crédit. Bien que l’abandon de l’aide des donateurs puisse être souhaitable, ces politiques sont insoutenables. En effet, l’Autorité palestinienne a mis l’accent sur l’augmentation des importations et la perception de recettes provenant des taxes à l’importation pour répondre aux demandes du marché plutôt que d’investir dans une économie locale productive qui deviendrait une source de revenus essentielle via les taxes locales.
Comme l’a souligné Yasser Salah, le passage de l’Autorité palestinienne aux recettes provenant des taxes à l’importation en tant que principale source de revenus témoigne de son orientation vers le profit à court terme et de son incapacité à élaborer des politiques de développement sur le long terme.
Les dangers de cette approche ont été démontrés en février 2019, lorsque le gouvernement israélien a mis en œuvre une loi de juillet 2018 en vertu de laquelle les autorités israéliennes s’autorisent à déduire environ 6% (en plus des 3% qu’elles déduisent sur la base des accords d’Oslo) des recettes de dédouanement qu’elles ont perçues au nom de l’Autorité palestinienne – un montant qu’ils jugent équivalent à la somme que l’AP verse aux familles des martyrs et des prisonniers palestiniens.
En réponse, l’Autorité palestinienne a rejeté tout transfert de recettes de dédouanement, qui représente 65% de ses revenus et couvre plus de la moitié de ses dépenses. Pour s’acquitter de ses obligations de base et verser les salaires des employés des entreprises et administrations publiques, l’Autorité palestinienne a commencé à emprunter auprès des banques locales, mais jusqu’à présent, elle n’a pu payer que 50% à 60% des salaires des travailleurs de ce secteur.
La crise met en question l’Autorité palestinienne et la viabilité de l’économie palestinienne. Il n’est pas surprenant que l’un des principaux slogans de la campagne contre la loi sur la sécurité sociale soit: “Cette loi sur la sécurité sociale n’a aucune sécurité”. L’Autorité palestinienne n’a pas seulement démontré qu’elle était incapable de créer des conditions de vie égales pour tous et bénéfiques pour les Palestiniens, il a également montré que ses techniques de survie ressemblent davantage à un jeu de roulette russe, avec seulement une question de temps avant que sa chance ne s’épuise.
C’est pourquoi la colère du public palestinien à l’égard de la loi sur la sécurité sociale est née de la volonté de l’Autorité palestinienne de s’octroyer une partie des salaires de ses administrés, de son incapacité à se porter garante et de sa longue histoire de mauvaise gestion des fonds publics. Que peut-on faire pour inverser – ou du moins modifier – un tel cours ?
Les voies à suivre: la responsabilité et la démocratie
Une loi pour une sécurité sociale bénéfique au peuple palestinien serait très différente de celle proposée par l’Autorité palestinienne. Avant tout,cette loi ne serait pas soumise à des mécanismes d’investissement privé à haut risque. En effet, le profit ne devrait même pas entrer en ligne de compte, la loi devant viser principalement à garantir de réels droits à la sécurité sociale pour les travailleurs palestiniens. Les investissements devraient donc être facultatifs et le fonds devrait être géré par les syndicats de travailleurs eux-mêmes.
Une telle caisse de sécurité sociale tirerait ses cotisations de l’Autorité palestinienne, de l’impôt sur le revenu (les personnes à faible revenu étant dispensées de cotiser) et des employeurs, dont les cotisations dépassant le minimum requis dépendraient de leurs bénéfices. Cela signifierait que si un employeur réalise plus de bénéfices qu’un autre, il devrait contribuer plus que son homologue.
Pour créer les conditions propices à une telle loi, de profonds changements sont nécessaires. Premièrement, l’Autorité palestinienne devrait faire pression pour la tenue d’élections présidentielle et législatives et lancer une campagne nationale de lutte contre la corruption aux niveaux institutionnel et individuel. Les responsables ne peuvent être tenus responsables devant les électeurs en l’absence de démocratie. Sans de véritables efforts pour lutter contre la corruption publique, le statu quo va probablement perdurer. Bien que de telles réformes ne changeront pas le fait que les TPO sont sous occupation militaire, de véritables efforts de l’Autorité palestinienne pour s’améliorer sont susceptibles de générer la confiance du public et de gagner son soutien aux politiques futures.
Des efforts sont également nécessaires pour parvenir à un accord de réconciliation entre les deux partis au pouvoir [en Cisjordanie et à Gaza], le Fatah et le Hamas. La division, qui dure depuis plus de 12 ans, a été un obstacle majeur au projet de quasi-État de l’AP. Lorsque le Hamas a remporté les élections législatives de 2006, l’Autorité palestinienne, dirigée par le Fatah, aurait dû respecter la décision des électeurs palestiniens en ne cédant pas à la campagne internationale de boycott et aux pressions exercées à l’encontre du Hamas. L’Autorité palestinienne devrait maintenant s’efforcer de remédier à ce passif en dialoguant politiquement avec le Hamas.
La campagne contre la loi sur la sécurité sociale a réussi à stopper leprojet de loi, ce qui constitue une grande réussite. Mais cette victoire peut signaler quelque chose d’encore plus important : la naissance d’un mouvement issu du public palestinien. Comme l’a écrit Majed Al-Arouri, avant la loi sur la sécurité sociale la rue palestinienne grognait mais ne mordait pas. La capacité des Palestiniens à mener avec succès une campagne contre l’un des projets politiques de l’Autorité palestinienne pourrait être le point de départ d’un mouvement de défense des droits qui imposera des changements plus profonds dans un système déficient et corrompu.
Notes :
[1] Les accords d’Oslo ont abouti à l’institutionnalisation de l’Autorité palestinienne en tant que seul acteur façonnant les politiques économiques et sociales nationales. Les organisations internationales, les donateurs étrangers et les États parties prenantes exercent également une influence importante sur l’élaboration des politiques.
[2] Sur le principe, le fonds de sécurité sociale serait indépendant de l’Autorité palestinienne, bien que ce ne soit pas le cas dans la pratique car ce sont les employés de l’Autorité palestinienne qui le géreraient.
[3] Jamil Hilal, “The Palestinian Political System After Oslo: A Critical Assessment” (en langue arabe), Muwatin, seconde édition, 2006.
* Karam Omar est chercheur en droit à l’Institut de droit de l’Université de Birzeit. Il est titulaire d’une maîtrise en droit de l’Université d’Essex. Karam a également été admis au barreau anglais par l’honorable Society of the Inner Temple en 2016.
22 septembre 2019 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – MJB & Lotfallah
