UNRWA : il faut distinguer entre les critiques de mauvaise foi et les véritables lacunes

Photo : UNRWA/Marwan Baghdadi
Filles et garçons d'une école de l'UNRWA dans le camp de réfugiés de Jalazone en Cisjordanie - Photo : UNRWA/Marwan Baghdadi
Ardi Imseis – L’Agence des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) a été confrontée à beaucoup de problèmes ces dernières années.

En août 2018, les États-Unis ont annoncé qu’ils ne financeraient plus l’UNRWA, et ils ont cessé de verser les 300 millions de dollars et quelque qu’ils y consacraient auparavant chaque année. Bien que d’autres entités, comme l’UE, le Qatar et le Japon, aient augmenté leurs contributions, cela n’a pas compensé la perte subie par l’Agence. Les services indispensables aux réfugiés palestiniens dans les Territoires palestiniens occupés (TPO), en Syrie, au Liban et en Jordanie, comme l’enseignement primaire et les soins de santé, ont subi des coupes dévastatrices.

Pire encore, un rapport interne de l’UNRWA sur la déontologie, publié en juillet 2019, fait état d’abus de pouvoir qu’aurait commise la haute direction de l’Agence. La Belgique, les Pays-Bas et la Suisse ont réagi en suspendant leurs contributions financières, et l’Administration Trump et ses alliés en ont profité pour dénigrer davantage l’organisation, à coup d’arguments fallacieux et hypocrites montrant par là que ce qu’ils haïssent en fait c’est l’UNRWA, dont l’existence même leur rappelle de manière gênante les droits historiques, juridiques et politiques légitimes des réfugiés palestiniens et, plus généralement, la responsabilité permanente de l’ONU sur la question de la Palestine. L’ancienne ambassadrice des États-Unis auprès de l’ONU, Nikki Haley, par exemple, a proclamé sur Twitter : « C’est exactement la raison pour laquelle nous avons cessé… de financer [l’UNRWA] ».

Bien que ces événements, et ce qu’en disent les médias, soient importants pour appréhender le dilemme actuel de l’Agence, ils ne permettent pas de bien comprendre ses défis et ses problèmes de fond. Cet article se propose d’apporter des éclaircissements sur le rapport de déontologie, sur les défis actuels de l’UNRWA et sur les raisons pour lesquelles le mandat de l’Office devrait être élargi pour parvenir à des solutions durables pour les réfugiés de Palestine, conformément au droit international et à sa pratique.

Le rapport de déontologie

Le rapport de déontologie est évidemment troublant. Mais loin d’être la preuve d’une corruption assez importante pour justifier de priver l’UNRWA et les réfugiés palestiniens de l’aide humanitaire que l’Agence leur fournit, il démontre, au contraire, le professionnalisme de l’UNRWA. Le fait même que le rapport ait été écrit et publié prouve que le cadre réglementaire qui régit le comportement du personnel de l’UNRWA fonctionne très bien puisqu’il permet de demander des comptes à l’ensemble du personnel, y compris à la haute hiérarchie.

Si l’on considère que les États membres de l’ONU ont intérêt à garantir l’intégrité et la transparence des opérations de l’ONU qu’ils financent, la décision d’un petit nombre d’États de suspendre leur financement de l’UNRWA semble au mieux hâtive et au pire cynique. Il faut rappeler que les allégations formulées dans le rapport font toujours l’objet d’une enquête du Bureau des services de contrôle interne de l’ONU, ce qui signifie qu’elles ne sont pas encore définitivement établies par le système de justice interne de l’ONU. Tant que ce processus n’est pas achevé, il serait imprudent et irresponsable de tirer des conclusions hâtives sur la gouvernance actuelle de l’Agence, et encore plus de demander qu’elle soit supprimée purement et simplement.

Même si les allégations formulées dans le rapport s’avéraient fondées, il apparaît que seul un petit nombre de personnes seraient impliquées, dont au moins deux ont déjà quitté l’Agence. Pour mettre les choses en perspective, en termes d’effectifs, l’UNRWA est la plus grande organisation opérationnelle des Nations Unies dans le monde, et elle fournit officiellement protection et assistance à plus de 5,5 millions de réfugiés palestiniens. Environ 33 000 personnes travaillent pour l’Agence, dont des milliers d’enseignants, de médecins, d’agents sanitaires, de travailleurs sociaux et autres. Suggérer que les services humanitaires vitaux fournis par l’UNRWA soient massivement privés de financement et donc paralysés en raison des actes présumés d’un petit nombre de personnes n’a pas de sens. Un tel argument ne peut tout simplement pas tenir.

Des critiques légitimes

Bien entendu, aucune organisation, y compris l’UNRWA, n’est au-dessus de la critique. Toutefois, pour que la critique soit légitime, elle doit être exacte et replacée dans son contexte. Il faut prendre en compte l’œuvre humanitaire vitale et le travail de développement humain accomplis par l’UNRWA et son personnel depuis 1950. En effet, il n’est pas exagéré de dire que, sans ce travail, le peuple palestinien serait dans une situation bien pire encore, même si c’est difficile à imaginer. Cela dit, au-delà de la manière biaisée dont le rapport d’éthique a été accueilli et de tous les mensonges, l’Agence présente deux lacunes indéniables :

La première est la discrimination de genre des règles l’UNRWA qui président à l’enregistrement comme réfugié palestinien. Conformément au droit et à la pratique universelle en matière de réfugiés, le règlement interne de l’Agence en matière d’enregistrement des réfugiés stipule que dans le cas où leur problème ne serait pas résolu, le statut de réfugié passait à leurs descendants. Mais le problème est que, selon le règlement de l’UNRWA, ce droit ne s’applique qu’aux descendants des hommes réfugiés enregistrés. En raison de cette discrimination de genre, des centaines de milliers de personnes – quatre générations d’hommes, de femmes et d’enfants – ont été privées à la fois du droit d’être enregistrées et donc considérées comme des réfugiés, ainsi que du droit de bénéficier des services fournis par l’Agence. C’est le seul cas de discrimination de genre observé dans le droit international et dans la gestion d’une crise de long terme de réfugiés.

Compte tenu des conditions désastreuses dans lesquelles vivent les réfugiés palestiniens dans les zones d’opérations de l’UNRWA, l’impact de cette situation a été immense. L’Agence a toutefois pris conscience de la nécessité de la corriger. Depuis le début des années 2000, ses efforts pour obtenir l’appui des principales parties prenantes, dont les principaux donateurs et les États hôtes, ont permis de modifier les règles de l’Agence et d’ouvrir ses services aux personnes qui en étaient privées. Toutefois, leur accueil reste subordonné à la quantité de fonds disponibles, qui sont malheureusement insuffisants, notamment pour les raisons susmentionnées. De ce fait, les personnes concernées ne peuvent toujours pas être enregistrées comme réfugiés palestiniens, et beaucoup d’autres n’ont toujours pas accès aux services de l’Agence, bien qu’ils en aient désespérément besoin.

Les détracteurs de l’UNRWA raillent souvent l’Agence pour avoir, selon eux, gonflé le nombre de réfugiés palestiniens. Ce qui précède démontre qu’en fait, c’est le contraire qui est vrai. Sans la discrimination de genre systématique et légalisée pratiquée par l’UNRWA au cours des sept dernières décennies, le nombre de réfugiés palestiniens enregistrés serait bien plus élevé que le chiffre actuel de 5,5 millions.

La deuxième lacune de l’UNRWA tient au fait qu’il n’entre pas dans ses fonctions d’arriver à ce que les juristes internationaux appellent des « solutions durables » pour les réfugiés de Palestine, elle n’a pas pour mandat de rechercher activement des solutions à la crise des réfugiés conformes au droit international et aux meilleures pratiques. Selon les travaux du Haut-Commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés (HCR), les solutions durables consistent dans les trois options suivantes, par ordre de priorité : 1) le rapatriement volontaire ; 2) l’intégration locale ; et 3) la réinstallation. Mais le mandat de l’UNRWA ne couvre que l’aide et l’assistance humanitaires par le biais de ses programmes de base – éducation primaire, premiers soins de santé, services sociaux et de secours.

A la différence des mandats combinés d’aide humanitaire et de solutions durables confiés au HCR, l’Assemblée générale des Nations Unies a scindé ces fonctions en 1949 pour les réfugiés de Palestine. La fourniture de l’aide humanitaire a été confiée à l’UNRWA, tandis que la recherche d’une solution durable a été implicitement laissée à la Commission de conciliation des Nations Unies pour la Palestine (UNCCP), qui était chargée de faciliter une solution politique négociée au conflit israélo-arabe. Les raisons en sont nombreuses, mais la principale semble être que l’ONU était profondément consciente d’avoir une grande responsabilité dans le démantèlement de la Palestine et le problème des réfugiés palestiniens du fait de sa mauvaise gestion de la fin du mandat sur la Palestine et de son rôle dans la partition du pays contre la volonté de la population majoritaire autochtone en 1947. A l’époque, bien sûr, personne ne pouvait raisonnablement prévoir que la paix ne serait jamais négociée et que les réfugiés palestiniens resteraient en exil forcé pendant des générations. Mais lorsque les efforts politiques de l’UNCCP se sont taris au début des années 60, la recherche de solutions durables s’est tarie avec eux. Seul le mandat humanitaire temporaire de l’UNRWA a été continuellement renouvelé par l’Assemblée générale de l’ONU.

Les lacunes susmentionnées ne sont pas directement imputables à l’UNRWA ni à son personnel. Étant donné que l’Agence est un organe subsidiaire de l’Assemblée générale, cette responsabilité incombe directement aux États membres de l’ONU, et en particulier aux principaux donateurs de l’UNRWA et à sa Commission consultative. Cela signifie que tant que l’on n’exercera pas suffisamment de pression sur ces États pour qu’ils augmentent la base de financement de l’UNRWA et élargissent de manière constructive son mandat, il y a peu d’espoir que ces lacunes soient comblées. En fin de compte, la question est liée à la volonté de l’Assemblée générale des Nations-Unies d’apporter un plus grand soutien à l’UNRWA, conformément à son engagement de « responsabilité permanente sur la question de Palestine jusqu’à ce que celle-ci soit réglée sous tous ses aspects conformément au droit international ».

L’ONU et la question palestinienne : la règle du droit

Loin d’être des questions ponctuelles de peu d’importance, les lacunes, dont nous venons de parler, font partie du problème plus vaste de la gestion de la question de la Palestine par l’ONU. C’est l’un des conflits les plus anciens à l’agenda des Nations Unies et il est généralement admis que la position de l’ONU sur la Palestine constitue la seule base possible d’une paix juste et durable entre Israéliens et Palestiniens, fondée sur le droit international. Je m’élève en faux contre cette façon de voir car mes recherches – qui seront exposées en détail dans un livre qui va bientôt sortir – montrent qu’il y a eu un fossé continuel, bien que fluctuant, entre les exigences du droit international et la position de l’ONU, qui a contribué à entraver plutôt qu’à faciliter la recherche d’une paix juste et durable. [1]

L’ouvrage examine un certain nombre de domaines dans lesquels l’ONU a joué, depuis 1947, un rôle de premier plan sur la question de la Palestine en plus du problème des réfugiés palestiniens, notamment l’impact de l’ordre juridique international de l’entre-deux-guerres sur la Palestine dont l’ONU a hérité, le Plan de partition de 1947 de l’Assemblée générale, le traitement par l’ONU des Territoires palestiniens occupés (TPO) depuis 1967 et l’adhésion de l’État palestinien à cette organisation. L’examen critique des tensions qui existent entre les positions adoptées par l’ONU dans ces domaines, d’une part, et les diverses exigences du droit international, d’autre part, révèle que la soi-disant fidélité de l’ONU au droit international s’apparente plutôt à une domination internationale par le droit. L’organisation a conduit la Palestine et son peuple dans ce que j’appelle une Subordination juridique internationale, à savoir que la justice selon le droit international leur a sans cesse été promise en se drapant dans la légitimité politique de la communauté internationale, mais cette justice ne leur a jamais été rendue.

Lorsqu’il s’agit de la question de l’UNRWA et des réfugiés palestiniens, cet examen critique est important. Surtout si nous voulons mieux comprendre les perspectives et les limites de l’ONU et du droit international dans la défense des droits collectifs et individuels légitimes des Palestiniens. Cela est d’autant plus important qu’il est devenu courant que, pour des raisons d’opportunisme politique, certains politiciens occidentaux remettent en question l’existence même des droits des réfugiés palestiniens, allant jusqu’à attaquer l’intégrité de ceux qui, dans la communauté humanitaire onusienne, sont mandatés pour les aider.

Note :

[1] Les personnes intéressées pour en savoir plus sur les recherches sur lesquelles reposera le livre à venir, peuvent consulter: Ardi Imseis, The United Nations and the Question of Palestine: A Study in International Legal Subalternity, 2019 (thèse de doctorat).

* Ardi Imseis est professeur de droit adjoint à l’Université Queen’s, où il se spécialise en droit international public. Entre 2002 et 2014, il a occupé de hautes fonctions juridiques et politiques auprès de l’UNRWA dans les territoires palestiniens occupés.


8 octobre 2019 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – Dominique Muselet

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